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農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素
“兩會(huì)”期間，民革中央在提交的一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的建議》中開宗明義：“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素，是保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)的有效手段。只有降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，才能吸引投資，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)融資能力，切實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使農(nóng)民持續(xù)增收致富。”
對(duì)此，安徽省鳳臺(tái)縣真菌協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)魯中祝深有體會(huì)：“2009年的一場(chǎng)龍卷風(fēng)，卷走了協(xié)會(huì)不少大棚，損失達(dá)到20多萬元，等于又回到了起點(diǎn)。”從那時(shí)起，她就開始盼望能買一份保險(xiǎn)來給產(chǎn)業(yè)發(fā)展“托個(gè)底”，“可是上哪兒去買呢？”
“我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)的國(guó)家，農(nóng)村面積大、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)弱、農(nóng)民占比高。就是說，在中國(guó)，最容易遭受災(zāi)害的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，最容易遭受傷害的人群是農(nóng)民，最容易遭受損害的地區(qū)是農(nóng)村。”江蘇省蘇北人民醫(yī)院院長(zhǎng)王靜成代表介紹說，國(guó)外通行的做法是設(shè)立國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。
從2007年開始，在中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)下，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)起步，覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大，保障程度不斷提高。截至2009年底，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入133.9億元，同比增長(zhǎng)21%；提供風(fēng)險(xiǎn)保障3812億元，同比增長(zhǎng)59%；參保農(nóng)戶1.33億戶，同比增長(zhǎng)48%。但由于尚處起步、探索階段，目前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平與農(nóng)民抗御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需求、同保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的要求相比，還有一定的差距。2009年，我國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)7.08億畝，僅有1.69億畝得到保險(xiǎn)賠償。
明確“政策性”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才能真正發(fā)揮作用
“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮的作用和空間非常有限，原因是多方面的，但政策性保險(xiǎn)跟商業(yè)性保險(xiǎn)相混淆，是其中的關(guān)鍵。”王靜成代表介紹說，這就造成了一方面由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，農(nóng)民支付能力有限等多種因素，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)年虧損；另一方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司作為企業(yè)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的財(cái)力嚴(yán)重不足，不能對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到推進(jìn)器的作用。
“越是繳不起保費(fèi)的農(nóng)民越是需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)到了‘政策性’的意義特別彰顯的時(shí)刻。”王靜成告訴記者，“保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的逐利目標(biāo)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的安全目標(biāo)總是無法直接鏈接，其內(nèi)在的機(jī)理，就是社會(huì)目標(biāo)的代表者――國(guó)家的角色缺位。目前全球推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的40多個(gè)國(guó)家，主要都是通過法律、政策等手段，支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使國(guó)家、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民三方的利益得以基本協(xié)調(diào)的。”
按照目前的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)由各級(jí)財(cái)政和農(nóng)戶共同負(fù)擔(dān)保費(fèi)。“相對(duì)貧困客觀上造成了部分市縣財(cái)政不能及時(shí)足額撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金的突出問題。有的基層政府為減輕自身財(cái)政配套負(fù)擔(dān)，限定農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)品種和承保面，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的順利開展。”中國(guó)人民保險(xiǎn)集團(tuán)公司總裁吳焰委員因此建議，取消市縣財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼配套要求，以提高基層政府開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，進(jìn)一步擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面；進(jìn)一步提高中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力和財(cái)政承擔(dān)能力，實(shí)行有所差別的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。“對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例應(yīng)提高至不低于70%；對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例應(yīng)提高至不低于50%。”
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要可持續(xù)發(fā)展，亟需立法支持
“發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，需要立法先行。”山東保監(jiān)局局長(zhǎng)任建國(guó)代表介紹說，由于我國(guó)目前還沒有專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府職責(zé)、經(jīng)辦主體、組織推動(dòng)方式、經(jīng)費(fèi)籌集渠道等方面的制度安排不明確，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定和可預(yù)期的清晰政策與路徑，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性不強(qiáng)。
盡快出臺(tái)地方性的《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入法制軌道，是民革中央在提案中開出的“藥方”。民革建議，要“推動(dòng)各地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入到制度化推廣階段，就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地位、性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)原則、組織形式、承保范圍、監(jiān)管要求等做出明確的規(guī)定，從法律層面明確政府職能機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等參與主體在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的職責(zé)和義務(wù)，從法律法規(guī)和政策制度上保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和健全，做到有法可依、有章可循。”
王靜成代表則建議將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法上升到國(guó)家政策層面，“由全國(guó)人大加速制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，確立政策性保險(xiǎn)的性質(zhì)，加大政府財(cái)政支持力度，理順監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)體制，規(guī)范運(yùn)作機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)又好又快的發(fā)展。”
健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)“再上一把鎖”
“農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)聯(lián)性，很容易促成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一旦發(fā)生巨災(zāi)損失，往往吞噬掉農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的所有準(zhǔn)備金和資本金，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)、損失補(bǔ)償?shù)然竟δ艿陌l(fā)揮，也影響了農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)的信任。”王靜成代表認(rèn)為，今年中央一號(hào)文件明確提出要健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，建立財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制非常及時(shí)。
對(duì)此，民革中央建議，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。首先應(yīng)當(dāng)在不斷增加試點(diǎn)地區(qū)的同時(shí)，努力提高試點(diǎn)地區(qū)的參保率，通過大分法則實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散；其次，除了商業(yè)保險(xiǎn)公司按商業(yè)運(yùn)作方式建立再保險(xiǎn)分散機(jī)制外，對(duì)于超出商業(yè)保險(xiǎn)公司承受能力的賠付部分，應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家和地方財(cái)政向國(guó)際和國(guó)內(nèi)的再保險(xiǎn)公司購(gòu)買再保險(xiǎn)的方式進(jìn)行分散；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立由中央政府主導(dǎo)的全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償，增強(qiáng)其抵御巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。
任建國(guó)代表則認(rèn)為，在條件成熟時(shí)，還可考慮成立專門的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，同時(shí)在設(shè)立巨災(zāi)基金、再保險(xiǎn)安排、資源配置與投入、稅收優(yōu)惠等方面給予政策支持，“對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)減免所得稅，允許稅前從經(jīng)營(yíng)盈余中扣除一定比例的資金作為保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金積累。”